Вход.
Вход
Введите в поля данные, выданные Вам администратором. На сайте существует разграничение доступов.

Забыли пароль?

При потере всех данных обратитесь к администратору rgo@gazo.ru

Новости и статьи

| Все новости

Размещение линейных и иных объектов государственного и местного значения: некоторые вопросы теории и практики

24 Февраля 2016

Железнов Д. С., адвокат юридической фирмы «ЮСТ», кандидат юридических наук.
"Научный журнал Российского газового общества", №2-3 2015 г.

Аннотация:
Статья посвящена анализу законодательных конструкций (изъятие земельного участка, сервитут, договор аренды), посредством которых может быть обеспечен доступ заинтересованного лица к земельному участку, находящему в частной собственности, в целях размещения на нем линейных и иных объектов государственного и местного значения. Автором выявляются недостатки каждого из указанных правовых механизмов применительно к размещению названных выше объектов, формулируются предложения, направленные на совершенствование их правового регулирования.

Ключевые слова:
Линейные объекты, объекты государственного и местного значения, изъятие земельного участка, сервитут, договора аренды.

 

Необходимость размещения[1] на территории Российской Федерации большого количества линейных и иных объектов государственного и местного значения[2] (далее – Объекты) обусловлена историческими и иными объективными предпосылками. В качестве таковых можно привести существенную протяженность территории страны, отдаленность ее наиболее важных административных центров друг от друга, потребность в реализации масштабных инвестиционных проектов.

Следует отметить, что строительство и реконструкция Объектов требует обеспечения доступа лиц, заинтересованных в их размещении, к частным земельным участкам, которые необходимы для проведения соответствующих работ.

Земельный кодекс Российской Федерации[3] (далее – ЗК РФ), подчеркивая значимость Объектов для функционирования экономики государства, допускает для целей их размещения применение исключительной формы ограничения права частной собственности – изъятие земельных участков. В качестве альтернативы для целей размещения Объектов могут быть использованы также сервитут и договор аренды земельного участка.

Однако нормативно-правовой анализ показывает, что ни одна из указанных правовых конструкций применительно к возможности размещения Объектов несвободна от недостатков, ниже предлагается выявить и проанализировать их[4]. Подобное исследование видится актуальным в свете существенных изменений в правовом регулировании изъятия земельных участков для публичных нужд[5] и установления сервитутов[6].

Рассмотрим недостатки изъятия земельного участка, которые усматриваются при использовании этой правовой конструкции применительно для целей размещения Объектов.

Думается, что первым недостатком следует назвать отсутствие в большинстве случаев необходимости собственно изъятия земельного участка.

Механизм изъятия земельного участка, закрепленный в действующем законодательстве, предполагает безвозвратное отчуждение такого участка у его собственника с последующей передачей участка в государственную или муниципальную собственность либо в собственность лицу, заявившему соответствующее ходатайство в порядке ст. 56.4 ЗК РФ. С учетом положений ст. 56.11 ЗК РФ изъятие земельного участка означает прекращение всех правомочий собственника в отношении этого участка и невозможность дальнейшего использования участка его прежним собственником.

Вместе с тем, строительство и реконструкция Объектов зачастую требуют лишь временного использования земельного участка. При этом по окончании технических работ, связанных с размещением Объектов, земельный участок во многих случаях может и далее использоваться в соответствии с его разрешенным использованием. В отдельных же случаях (например, при выполнении регламентных работ в отношении отдельных подземных сооружений или подземных трубопроводов) земельный участок может использоваться собственником в соответствии с его разрешенным использованием и во время проведения этих работ.

Вторым недостатком, препятствующим применению конструкции изъятия земельного участка для указанных случаев являются значительные временные и финансовые затраты, связанные с реализацией этой процедуры.

Процедура изъятия земельного участка, последовательность прохождения которой изложена в гл. VII.1 ЗК РФ, является довольно продолжительной по времени. При этом она обусловлена обязательным участием в ней органов власти, принимающих решения относительно изъятия.

Так, собственнику или заказчику строительства Объектов необходимо совершить значительное количество различных юридических и фактических действий: предварительно подготовить и направить в уполномоченный орган ходатайство об изъятии земельного участка, установить владельцев земельных участков, пройти процедуру опубликования сообщения о предстоящем изъятии земельного участка, получить согласие уполномоченного органа на его изъятие, определить сумму справедливого возмещения собственнику изымаемого земельного участка или провести работы, связанные с предоставлением ему другого земельного участка взамен изымаемого, определить юридическую судьбу объектов, расположенных на изымаемом земельном участке (в отдельных случаях – сумму компенсации за их изъятие) и т.д.

Указанные выше действия, безусловно, являются разумными и оправданными в ситуациях, когда необходимо принудительное отчуждение у частного собственника принадлежащего ему земельного участка и возникновение права собственности у организации, размещающей объект. Однако совершение некоторых из них (подготовка и направление ходатайства, осуществление публикаций, получение решения уполномоченного органа об изъятии земельного участка) в ситуации, когда необходимо только временное занятие земельного участка, представляется избыточным.

Следует подчеркнуть, что изъятие земельного участка в силу ст. 56.8 ЗК РФ является строго возмездным. При этом полной компенсации собственнику изымаемого земельного участка всегда подлежат: рыночная стоимость изымаемого земельного участка, рыночная стоимость неотделимых улучшений земельного участка, убытки, причиненные изъятием земельных участков, включая убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения собственником земельного участка обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, а также упущенная выгода.

Таким образом, процедура изъятия частного земельного участка сопровождается значительными финансовыми затратами заинтересованных лиц. Между тем, собственниками объектов, перечисленных в ст. 49 ЗК РФ, зачастую являются компании с преобладающей долей государственного участия. Следовательно, ограничение для таких компаний возможности возмездного использования чужих земельных участков исключительно принудительным изъятием таких участков повлечет за собой дополнительные финансовые издержки, которые фактически приведут к увеличению государственных расходов на строительство и реконструкцию Объектов.

Увеличение финансовых затрат на строительство и эксплуатацию Объектов может также привести к соответствующему росту тарифов на товары и услуги, реализация которых непосредственно связана с необходимостью строительства и реконструкцией Объектов, что негативно отразится на конечных потребителях таких товаров и услуг (гражданах и организациях).

Далее выявим недостатки установления сервитута в отношении земельного участка для целей размещения Объектов.

Первый недостаток установления сервитута усматривается в том, что в силу п. 1 ст. 274 ГК РФ сервитут может быть установлен для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации исключительно линейных объектов. Однако не все Объекты являются по своим признакам линейными.

Следовательно, в случае применения правовой конструкции сервитута к регулированию рассматриваемых отношений значительная их часть (а именно та, которая связана с размещением нелинейных объектов) окажется не охваченной таким правовым регулированием. Таким образом, сервитут также не может служить исключительной правовой конструкцией для решения вопроса при размещении объектов.

Вторым недостатком видится то, что согласно тому же п. 1 ст. 274 ЗК РФ установление сервитута предполагает полное отсутствие препятствий в использовании собственником земельного участка своего участка в соответствии с его разрешенным использованием в течение всего срока действия обременения. Буквальное толкование позволяет отметить, что возможность использования собственником земельного участка своего участка ограничиваться никаким образом (даже минимально) не должно.

Вместе с тем специфика строительства и реконструкции Объектов в реальности такова, что на период проведения указанных работ собственник земельного участка может быть лишен возможности использования земельного участка. Такое ограничение правомочий собственника земельного участка формально не согласуется с правовой конструкцией сервитута. В указанном случае правовой конструкцией, которая отвечает требованиям закона, является договор аренды соответствующего земельного участка (или его части).

Наконец, обозначим недостатки договора аренды земельного участка, заключаемого для целей размещения Объектов.

Перечисленные выше проблемы, возникающие при применении изъятия земельного участка и установления сервитута, потенциально могут быть решены путем заключения с собственником земельного участка договора аренды такого участка для целей размещения Объектов. Так, договор аренды может быть заключен для размещения любого (как линейного, так и нелинейного) объекта, его условия могут быть сопряжены с каким-либо ограничением собственника земельного участка в возможности использования такого участка, этот правовой инструмент является гораздо более оперативным и менее затратным, нежели процедура изъятия земельного участка.

Вместе с тем в настоящее время лица, планирующие размещение линейных и иных наиболее экономически значимых объектов, нередко сталкиваются с завышенными требованиями арендодателей (частных собственников земельных участков) при определении размера арендной платы.

В связи с этим, на наш взгляд, следует вспомнить Постановление Президиума ВАС РФ от 11.02.2014 по делу № А19-2903/10-58[7], в котором сформулирован вывод о том, что условие договора, определяющее предоставление со стороны одного лица, существенно превышающее встречное предоставление или обычную рыночную цену, уплачиваемую в подобных случаях, может свидетельствовать о недобросовестном поведении, являющемся основанием для признания сделки недействительной в соответствии со статьями 10 и 168 ГК РФ. Между тем, судебный способ защиты прав применительно к рассматриваемым правоотношениям, на наш взгляд, не является эффективным, поскольку в связи с признанием договора аренды недействительным арендатор потенциально лишается оснований для использования земельного участка и вынужден искать иные способы оформления прав на земельный участок либо иной земельный участок, что зачастую сопряжено со значительными финансовыми затратами.

Следует отметить, что в настоящее время приняты и действуют федеральные нормативные правовые акты, регулирующие порядок определения предельной платы за предоставление в пользование земельных участков, находящихся в публичной собственности[8], а также соответствующие нормативные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом аналогичное правовое регулирование предельных ставок арендной платы за использование земельных участков, находящихся в частной собственности, отсутствует.

Представляется, что возможным вариантом решения указанной проблемы может послужить разумное совершенствование правового института аренды частных земельных участков, направленное на достижение баланса интересов частного собственника земельных участков и лиц, осуществляющих размещение Объектов. В этой связи следует взвесить и рационально оценить возможность установления в федеральном законодательстве пределов арендной платы в отношении находящихся в частной собственности земельных участков, необходимых для размещения Объектов.

Видится, что ориентиром при решении названного вопроса может являться правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации, сформулированная им в Постановлении от 25.04.2011 № 6-П[9]. Согласно указанному судебному акту право частной собственности не является абсолютным и может быть ограничено при соблюдении определенных условий:  если такие ограничения необходимы для защиты других конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц; если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, разумности, соразмерности; если при этом сохраняются гарантии охраны частной собственности (возмещение при лишении) и гарантии судебной защиты

Думается, что поскольку для целей размещения Объектов законодатель допускает изъятие частных земельных участков (т.е. меру бессрочного характера), то ограничение предельных ставок арендной платы (т.е. меру временного характера) за использование тех же земельных участков принципиально не будет противоречить существующему подходу законодателя к ограничению прав частных собственников земельных участков.

Вывод. В настоящее время ни один из рассмотренных правовых механизмов не может быть рекомендован лицам, которые заинтересованы в размещении линейных и иных экономически значимых объектов государственного и местного значения, в связи с наличием правовых проблем в их применении. Так, использование конструкции изъятия земельного участка и сервитута видится зачастую нецелесообразным или вовсе невозможным, а заключение договора аренды может быть сопряжено с экономически необоснованными требованиями собственника участка в части размера арендной платы. С учетом этого, на  наш взгляд, перспективным видится совершенствование правового регулирования арендных отношений путем поиска оптимального баланса интересов сторон при определении размера арендной платы за пользование соответствующими земельными участками.

Список использованной литературы:

1. Аверьянова Н.Н. Новое законодательство о земельных сервитутах // Право и экономика. 2015. № 2. С. 63- 67.

2. Болтанова Е.С. Правовое регулирование принудительного отчуждения недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 6. С. 6-15.

3. Майборода В.А. Изъятие земельных участков для публичных нужд // Правовые вопросы недвижимости. 2015. № 1. С. 28-32.

4. Оболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных нужд: проблема выплаты возмещения частным собственникам // Законодательство и экономика. 2015. N 1. С. 68-73.

5. Оболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд // Законодательство и экономика. 2014. №1. С. 33-43.

6. Хаустов Д.В. Обзор нового законодательства и судебной практики // Экологическое право. 2015. № 3. С. 40-47.

 



[1] В настоящей статье понятие «размещение» предлагаем использовать в его узком значении, предполагающем только «строительство и реконструкцию». Подробнее по этому вопросу см. Письмо Минэкономразвития России от 25.06.2015 № Д23и-3051 // СПС КонсультантПлюс.


[2] Полагаем, к таковым следует относить, прежде всего, те объекты, которые прямо перечислены законодателем в п. 2 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ): объекты энергетических систем федерального и регионального значения, объекты использования атомной энергии, объекты обороны страны и безопасности государства, объекты федерального транспорта, объекты связи федерального значения и т.д. Исключительная экономическая значимость именно этих объектов подчеркивается тем обстоятельством, что для целей их строительства (реконструкции) допускается изъятие земельных участков у частных собственников.


[3] Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 05.10.2015 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.


[4] Автор настоящей статьи не претендует на полноту перечня недостатков рассматриваемых правовых конструкций применительно к размещению линейных и иных объектов государственного и местного значения.


[5] По этому вопросу см. подробнее: Болтанова Е.С. Правовое регулирование принудительного отчуждения недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 6. С. 6-15; Майборода В.А. Изъятие земельных участков для публичных нужд // Правовые вопросы недвижимости. 2015. № 1. С. 28-32; Хаустов Д.В. Обзор нового законодательства и судебной практики // Экологическое право. 2015. № 3. С. 40 – 47; и др.


[6] По этому вопросу см. подробнее: Аверьянова Н.Н. Новое законодательство о земельных сервитутах // Право и экономика. 2015. № 2. С. 63- 67; и др.


[7] См. Постановление Президиума ВАС РФ от 11.02.2014 № 13846/13 по делу № А19-2903/10-58 // СПС КонсультантПлюс.


[8] Основным федеральным актом по указанному вопросу является Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3821.


[9] См. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 № 6-П // СПС КонсультантПлюс. Аналогичные выводы находят отражение и в других судебных актах Конституционного суда РФ (Постановления от 20 мая 1997 года № 8-П, от 16 июля 2008 года № 9-П и от 31 января 2011 года № 1-П).



0